1.  Introdução

DECLARAÇÃO DE EXONERAÇÃO DE RESPONSABILIDADE

O presente guia prático dos procedimentos de adjudicação de contratos no âmbito da ação externa da União Europeia proporciona às entidades contratantes, por um lado, e aos proponentes, candidatos, requerentes e contratantes, por outro, assistência prática para a elaboração e execução de contratos públicos e de contratos de subvenção no domínio da ação externa.

O presente guia prático não abrange os contratos relativamente aos quais a Comissão Europeia age como entidade adjudicante por sua própria conta. Estes são abrangidos por guias distintos (o vade-mécum relativo à contratação pública na Comissão e o vade-mécum relativo à gestão das subvenções) redigidos pela Direção-Geral do Orçamento (DG BUDG). O presente guia prático não se aplica a operações de proteção civil nem a operações de ajuda humanitária executadas pela Direção-Geral da Ajuda Humanitária e da Proteção Civil (DG ECHO).

O presente guia prático aplica-se aos contratos adjudicados pelo FPI em regime de gestão direta para a execução de medidas de assistência financiadas ao abrigo do Mecanismo Europeu de Apoio à Paz, salvo disposição em contrário do quadro regulamentar pertinente.

Não pretende abranger todas as questões que possam surgir no âmbito de procedimentos de contratação pública e de concessão de subvenções. Trata-se apenas de um guia geral.

Apesar de as explicações e informações que proporciona estarem em plena conformidade com as regras e os regulamentos em vigor, o guia prático não tem um caráter juridicamente vinculativo [1]. Prevalecem a legislação aplicável e os eventuais esclarecimentos prestados pelo Tribunal de Justiça da União Europeia.

Na sequência da criação de processos eletrónicos, foram introduzidas alterações no guia prático atual e no anterior. Desde janeiro de 2020, os contratos específicos ao abrigo dos contratos-quadro (CQ) «SIEA 2018», «Audit 2018», «PSF 2019», «Events 2020» e «Eva 2020» são geridos no âmbito da contratação pública eletrónica, que faz parte do sistema informático OPSYS. Desde agosto de 2020, a ferramenta de gestão dos contratos públicos (PPMT) foi disponibilizada às DG responsáveis pela ação externa. A PPMT é uma subparte do conjunto de ferramentas de contratação pública eletrónica institucionais. A PPMT é utilizada para publicar anúncios e documentação do concurso no Diário Eletrónico de Concursos (TED) e no portal dedicado aos concursos e oportunidades de financiamento «Funding & Tenders» (F&T).

A presente edição do guia prático integra alterações relacionadas com a apresentação eletrónica de propostas (eSubmission). A apresentação eletrónica de propostas permite que os operadores económicos respondam eletronicamente aos concursos, preparando as apresentações (ou seja, os pedidos de participação ou propostas) e apresentando-as eletronicamente de forma estruturada e segura. As informações práticas sobre as funcionalidades da apresentação eletrónica de propostas estão disponíveis na página Web específica «Relex Wiki» [2]. O eSubmissionestará disponível para a gestão eletrónica dos concursos públicos e limitados internacionais e dos procedimentos por negociação; aplica-se apenas à apresentação de pedidos de participação ou de propostas em regime de gestão direta. Em caso de gestão indireta, a apresentação em papel continua a ser aplicável. Assim, os anexos do guia prático definem opções que distinguem a apresentação por via eletrónica da apresentação em papel.

A gestão eletrónica tem um efeito positivo nos processos, uma vez que existem funcionalidades automatizadas que integram alguns anexos do guia prático ou modelos do contrato-quadro, existindo opções adicionais para os fluxos sem papel. Porém, não afeta os princípios e as regras que regem os procedimentos de contratação pública e de concessão de subvenções. Com base na edição anterior do guia prático, esta edição apresenta e aprofunda a compatibilidade dos procedimentos de contratação pública e de concessão de subvenções com a gestão eletrónica. Dado que a gestão eletrónica evolui mais rapidamente do que as edições do guia prático, é possível que algumas disposições da presente edição sejam completadas no futuro por elementos específicos nas orientações sobre a gestão eletrónica disponíveis na rubrica «OPSYS documentation» (documentação OPSYS).

A presente edição do guia prático introduz igualmente inovações no novo quadro financeiro plurianual (QFP) de 2021-2027 e no novo quadro jurídico aplicável à ação externa.

1.1    Âmbito do guia prático

O presente guia prático descreve os procedimentos de contratação pública e de concessão de subvenções aplicáveis às ações externas da União Europeia financiadas pela União Europeia.

O anterior quadro financeiro plurianual (QFP) de 2014-2020 coexistirá com o novo quadro financeiro plurianual (QFP) de 2021-2027, uma vez que os compromissos assumidos ao abrigo do QFP anterior continuarão a ser executados nos próximos anos. A presente edição do guia prático tem em conta essa coexistência. O financiamento da ação externa da UE ao abrigo do QFP de 2014-2020 continuará a reger-se pelo quadro jurídico em vigor nesse período, nomeadamente o 11.º FED, ao passo que o financiamento da ação externa da UE ao abrigo do QFP de 2021-2027 se rege pelo quadro jurídico recentemente adotado.

O novo QFP de 2021-2027 introduz alterações significativas no que respeita a algumas regras e práticas estabelecidas: por exemplo, a elegibilidade, as regras de origem [3]e o desaparecimento de especificidades do FED, tais como o gestor orçamental nacional, as operações privadas encomendadas e as preferências do FED. É importante permanecer vigilante quanto ao conjunto de regras aplicáveis em função do QFP que financia a ação.

No âmbito do QFP de 2021-2027, o guia prático é utilizado pelos serviços da Comissão responsáveis pela gestão de projetos e programas financiados ao abrigo dos instrumentos de financiamento da ação externa.

Trata-se dos seguintes serviços:

– a Direção-Geral das Parcerias Internacionais (DG INTPA) para os programas geográficos do IVCDCI – Europa Global (em todos os domínios exceto o da vizinhança), os programas temáticos do IVCDCI – Europa Global (organizações da sociedade civil, direitos humanos e democracia e desafios à escala mundial), as ações de resposta rápida do IVCDCI – Europa Global (componente relativa à resiliência), o Instrumento Europeu de Cooperação Internacional em matéria de Segurança Nuclear e a decisão do Conselho relativa à associação dos países e territórios ultramarinos, incluindo a Gronelândia.

– a Direção-Geral da Política de Vizinhança e das Negociações de Alargamento (DG NEAR) para a execução do Instrumento de Assistência de Pré-Adesão (IPA III), no que se refere aos programas geográficos do IVCDCI – Europa Global (no domínio da vizinhança) e às ações de resposta rápida do IVCDCI – Europa Global (componente relativa à resiliência).

– o Serviço dos Instrumentos de Política Externa (FPI) para os programas temáticos do IVCDCI – Europa Global (paz, estabilidade e prevenção de conflitos; missões de observação eleitoral no âmbito dos direitos humanos e da democracia), ações de resposta rápida do IVCDCI – Europa Global (todas as componentes exceto a da resiliência) [4].

No âmbito do QFP de 2014-2020, o guia prático é utilizado pelos serviços da Comissão responsáveis pela gestão dos projetos e programas financiados ao abrigo dos instrumentos de financiamento externo e do FED com base no Acordo de Cotonu [5].

Trata-se essencialmente dos seguintes serviços:

– a Direção-Geral das Parcerias Internacionais (DG INTPA) para o FED [6], o Instrumento de Cooperação para o Desenvolvimento (ICD) [7], o Instrumento Europeu para a Democracia e os Direitos Humanos (IEDDH) [8], o Instrumento de Cooperação no domínio da Segurança Nuclear (ICSN) [9], o Instrumento para a Estabilidade e a Paz (IEP) [10], os países e territórios ultramarinos (PTU) [11] e o Instrumento para a Gronelândia (IG) [12];

– a Direção-Geral da Política de Vizinhança e das Negociações de Alargamento (DG NEAR) para o Instrumento de Assistência de Pré-Adesão (IPA II) [13] e o Instrumento Europeu de Vizinhança (ENI) [14];

– o Serviço dos Instrumentos de Política Externa (FPI) para o IEP, o Instrumento de Parceria (PI) [15] e as missões de observação eleitoral ao abrigo do IEDDH [16].

O presente guia prático apresenta a todos os interessados informações exaustivas sobre os procedimentos de adjudicação de contratos (contratos de serviços, de obras e de fornecimentos) ou de concessão de subvenções desde a fase inicial até à adjudicação, assinatura e execução dos contratos. Os anexos abrangem tanto a fase de adjudicação como a fase de execução dos contratos.

O presente guia descreve os procedimentos contratuais a seguir, no âmbito da gestão direta e da gestão indireta com países parceiros e, em menor medida, da gestão partilhada (consultar a secção 2.2.).

Apesar das semelhanças entre os procedimentos de contratação pública e de concessão de subvenções aplicáveis a título do orçamento geral da União Europeia e a título do 10.º e do 11.º FED, existem algumas diferenças, que o presente guia prático e respetivos anexos identificam.

O financiamento da ação externa da UE no âmbito do QFP de 2014-2020 rege-se pelo seguinte quadro jurídico:

i) no âmbito do orçamento geral da União Europeia

– Regulamento (UE, Euratom) 2018/1046 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 18 de julho de 2018, relativo às disposições financeiras aplicáveis ao orçamento geral da União [17]

O Regulamento Financeiro entrou em vigor em 2 de agosto de 2018.

As regras em matéria de contratos públicos no âmbito da ação externa continuam a diferir das aplicáveis à contratação pública no âmbito das políticas internas. Mais concretamente, aplicam-se as regras de contratação pública para ações externas sempre que a Comissão adjudique contratos por conta e em nome de («para o benefício exclusivo de») países parceiros ou no interesse tanto da Comissão como do país parceiro.

– Regulamento (UE, Euratom) n.º 1311/2013 do Conselho, de 2 de dezembro de 2013, que estabelece o quadro financeiro plurianual para o período 2014-2020 [18]

– Regulamento (UE) n.º 236/2014 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de março de 2014, que estabelece regras e procedimentos comuns para a execução dos instrumentos da União de financiamento da ação externa [19]

 ii) ao abrigo do Fundo Europeu de Desenvolvimento

– Acordo Interno entre os representantes dos Governos dos Estados-Membros da União Europeia, reunidos no Conselho, relativo ao financiamento da ajuda concedida pela União Europeia no âmbito do quadro financeiro plurianual para o período 2014-2020, em conformidade com o Acordo de Parceria ACP-UE, bem como à concessão de assistência financeira aos países e territórios ultramarinos aos quais se aplica a parte IV do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (acordo interno) [20]

– Regulamento (UE) 2018/1877 do Conselho, de 26 de novembro de 2018, relativo ao regulamento financeiro aplicável ao 11.° Fundo Europeu de Desenvolvimento e que revoga o Regulamento (UE) 2015/323 (Regulamento Financeiro do 11.º FED) [21]

O Regulamento Financeiro do 11.º FED foi revisto a fim de integrar as alterações decorrentes do Regulamento Financeiro de 2018 (ver supra).

– Regulamento (UE) 2015/322 do Conselho, de 2 de março de 2015, relativo à execução do 11.º Fundo Europeu de Desenvolvimento [22]

O Regulamento de execução do 11.º FED contém disposições relativas à programação e execução plurianual, bem como regras pormenorizadas sobre a participação do Comité do FED.

– Anexo IV do Acordo de Cotonu, conforme alterado em 20 de junho de 2014 [23]

As regras de elegibilidade aplicáveis ao FED estão incluídas no anexo IV e foram igualmente alinhadas tanto quanto possível pelas do orçamento geral da UE desde a entrada em vigor da revisão de 2010 do Acordo de Cotonu [24].

iii) nos países e territórios ultramarinos (PTU)

– Decisão 2013/755/UE do Conselho, de 25 de novembro de 2013, relativa à associação dos países e territórios ultramarinos à União Europeia (Decisão de Associação Ultramarina) [25]

A Decisão de Associação Ultramarina estabelece o quadro jurídico para as relações entre os PTU, os Estados-Membros aos quais se encontram vinculados e a UE. Os PTU são países e territórios não europeus que mantêm relações especiais com a Dinamarca, a França, os Países Baixos e o Reino Unido, listados no anexo II dos Tratados. Em conformidade com o artigo 355.º, n.º 2, do TFUE, aplicam-se aos PTU as disposições específicas previstas na parte IV desse Tratado. A finalidade da associação é promover o desenvolvimento económico e social dos países e territórios e estabelecer relações económicas estreitas entre eles e a União Europeia no seu conjunto [26]. O artigo 77.º da Decisão de Associação Ultramarina determina que os PTU podem beneficiar de financiamento proveniente dos recursos afetados a esses países e territórios por força do acordo interno do FED, dos programas e instrumentos da União inscritos no orçamento geral da União e de fundos geridos pelo Banco Europeu de Investimento (BEI) no âmbito dos seus recursos próprios e dos recursos afetados à Facilidade de Investimento do FED, em conformidade com o acordo interno do FED. O apoio financeiro prestado aos PTU é proporcionado principalmente através do FED.

O financiamento da ação externa da UE no âmbito do QFP de 2021-2027 rege-se pelo seguinte quadro jurídico: 

– Regulamento (UE, Euratom) 2018/1046 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 18 de julho de 2018, relativo às disposições financeiras aplicáveis ao orçamento geral da União [27]

– Regulamento (UE) 2021/947 do Parlamento Europeu e do Conselho de 9 de junho de 2021 que cria o Instrumento de Vizinhança, de Cooperação para o Desenvolvimento e de Cooperação Internacional – Europa Global, e que altera e revoga a Decisão n.º 466/2014/UE e revoga o Regulamento (UE) 2017/1601 e o Regulamento (CE, Euratom) n.º 480/2009 do Conselho; JO L 209 de 14.6.2021, p 1.

– Regulamento (Euratom) 2021/948 do Conselho, de 27 de maio de 2021, que cria o Instrumento Europeu de Cooperação Internacional em matéria de Segurança Nuclear que complementa o Instrumento de Vizinhança, de Cooperação para o Desenvolvimento e de Cooperação Internacional – Europa Global com base no Tratado que institui a Comunidade Europeia da Energia Atómica, e que revoga o Regulamento (Euratom) n.º 237/2014; JO L 209 de 14.6.2021, p. 79.

- Decisão (EU) 2021/1764 do Conselho de 5 outubro 2021 relativa à associação dos países e territórios ultramarinos à União Europeia, incluindo as relações entre a União Europeia, por um lado, e a Gronelândia e o Reino da Dinamarca, por outro (Decisão relativa à Associação Ultramarina, incluindo a Gronelândia); OJ L 355, 7.10.2021, p. 6–134.

- Regulamento (UE) 2021/1529 do Parlamento Europeu e do Conselho de 15 setembro 2021 que cria o Instrumento deAssistência de Pré-Adesão (IPA III); OJ L 330, 20.9.2021, p. 1–26.

1.2  O que o guia prático não abrange

O presente guia prático não se aplica a:

-        contratos relativamente aos quais a Comissão Europeia age como entidade adjudicante por sua própria conta, aos quais são aplicáveis os procedimentos de contratação pública e os modelos internos, (o vade-mécum relativo à contratação pública na Comissão e o vade-mécum relativo à gestão das subvenções);

-        ajudas à gestão de crises humanitárias, operações de proteção civil e operações de ajuda humanitária realizadas pela DG ECHO;

-        entidades adjudicantes, organizações internacionais e organismos nacionais com os quais existe um acordo para a utilização dos seus próprios procedimentos;

-        beneficiários de subvenções aos quais se aplica o anexo IV do modelo de contrato de subvenção (consultar anexo E3h3);

-        «geminação»,que é regida por um manual distinto [28];

-        operações por administração direta, que são regidas por um guia distinto [29].