1. Introdução
DECLARAÇÃO DE EXONERAÇÃO DE RESPONSABILIDADE
O presente guia prático dos procedimentos de adjudicação de contratos no âmbito da ação externa da União Europeia proporciona às entidades contratantes, por um lado, e aos proponentes, candidatos, requerentes e contratantes, por outro, assistência prática para a elaboração e execução de contratos públicos e de contratos de subvenção no domínio da ação externa.
O presente guia prático não abrange os contratos relativamente aos quais a Comissão Europeia age como entidade adjudicante por sua própria conta. Estes são abrangidos por guias distintos (o vade-mécum relativo à contratação pública na Comissão e o vade-mécum relativo à gestão das subvenções) redigidos pela Direção-Geral do Orçamento (DG BUDG). O presente guia prático não se aplica a operações de proteção civil nem a operações de ajuda humanitária executadas pela Direção-Geral da Ajuda Humanitária e da Proteção Civil (DG ECHO).
O presente guia prático aplica-se aos contratos adjudicados pelo FPI em regime de gestão direta para a execução de medidas de assistência financiadas ao abrigo do Mecanismo Europeu de Apoio à Paz, salvo disposição em contrário do quadro regulamentar pertinente.
Não pretende abranger todas as questões que possam surgir no âmbito de procedimentos de contratação pública e de concessão de subvenções. Trata-se apenas de um guia geral.
Apesar de as explicações e informações que proporciona estarem em plena conformidade com as regras e os regulamentos em vigor, o guia prático não tem um caráter juridicamente vinculativo
[1]. Prevalecem a legislação aplicável e os eventuais esclarecimentos prestados pelo Tribunal de Justiça da União Europeia.Na sequência da criação de processos eletrónicos, foram introduzidas alterações no guia prático atual e no anterior. Desde janeiro de 2020, os contratos específicos ao abrigo dos contratos-quadro (CQ) «SIEA 2018», «Audit 2018», «PSF 2019», «Events 2020» e «Eva 2020» são geridos no âmbito da contratação pública eletrónica, que faz parte do sistema informático OPSYS. Desde agosto de 2020, a ferramenta de gestão dos contratos públicos (PPMT) foi disponibilizada às DG responsáveis pela ação externa. A PPMT é uma subparte do conjunto de ferramentas de contratação pública eletrónica institucionais. A PPMT é utilizada para publicar anúncios e documentação do concurso no Diário Eletrónico de Concursos (TED) e no portal dedicado aos concursos e oportunidades de financiamento «Funding & Tenders» (F&T).
A presente edição do guia prático integra alterações relacionadas com a apresentação eletrónica de propostas (eSubmission). A apresentação eletrónica de propostas permite que os operadores económicos respondam eletronicamente aos concursos, preparando as apresentações (ou seja, os pedidos de participação ou propostas) e apresentando-as eletronicamente de forma estruturada e segura. As informações práticas sobre as funcionalidades da apresentação eletrónica de propostas estão disponíveis na página Web específica «Relex Wiki»
[2]. O eSubmissionestará disponível para a gestão eletrónica dos concursos públicos e limitados internacionais e dos procedimentos por negociação; aplica-se apenas à apresentação de pedidos de participação ou de propostas em regime de gestão direta. Em caso de gestão indireta, a apresentação em papel continua a ser aplicável. Assim, os anexos do guia prático definem opções que distinguem a apresentação por via eletrónica da apresentação em papel.A gestão eletrónica tem um efeito positivo nos processos, uma vez que existem funcionalidades automatizadas que integram alguns anexos do guia prático ou modelos do contrato-quadro, existindo opções adicionais para os fluxos sem papel. Porém, não afeta os princípios e as regras que regem os procedimentos de contratação pública e de concessão de subvenções. Com base na edição anterior do guia prático, esta edição apresenta e aprofunda a compatibilidade dos procedimentos de contratação pública e de concessão de subvenções com a gestão eletrónica. Dado que a gestão eletrónica evolui mais rapidamente do que as edições do guia prático, é possível que algumas disposições da presente edição sejam completadas no futuro por elementos específicos nas orientações sobre a gestão eletrónica disponíveis na rubrica «OPSYS documentation» (documentação OPSYS).
A presente edição do guia prático introduz igualmente inovações no novo quadro financeiro plurianual (QFP) de 2021-2027 e no novo quadro jurídico aplicável à ação externa.
1.1 Âmbito do guia prático
O presente guia prático descreve os procedimentos de contratação pública e de concessão de subvenções aplicáveis às ações externas da União Europeia financiadas pela União Europeia.
O anterior quadro financeiro plurianual (QFP) de 2014-2020 coexistirá com o novo quadro financeiro plurianual (QFP) de 2021-2027, uma vez que os compromissos assumidos ao abrigo do QFP anterior continuarão a ser executados nos próximos anos. A presente edição do guia prático tem em conta essa coexistência. O financiamento da ação externa da UE ao abrigo do QFP de 2014-2020 continuará a reger-se pelo quadro jurídico em vigor nesse período, nomeadamente o 11.º FED, ao passo que o financiamento da ação externa da UE ao abrigo do QFP de 2021-2027 se rege pelo quadro jurídico recentemente adotado.
O novo QFP de 2021-2027 introduz alterações significativas no que respeita a algumas regras e práticas estabelecidas: por exemplo, a elegibilidade, as regras de origem[3]e o desaparecimento de especificidades do FED, tais como o gestor orçamental nacional, as operações privadas encomendadas e as preferências do FED. É importante permanecer vigilante quanto ao conjunto de regras aplicáveis em função do QFP que financia a ação.
No âmbito do QFP de 2021-2027, o guia prático é utilizado pelos serviços da Comissão responsáveis pela gestão de projetos e programas financiados ao abrigo dos instrumentos de financiamento da ação externa.
Trata-se dos seguintes serviços:
– a Direção-Geral das Parcerias Internacionais (DG INTPA) para os programas geográficos do IVCDCI – Europa Global (em todos os domínios exceto o da vizinhança), os programas temáticos do IVCDCI – Europa Global (organizações da sociedade civil, direitos humanos e democracia e desafios à escala mundial), as ações de resposta rápida do IVCDCI – Europa Global (componente relativa à resiliência), o Instrumento Europeu de Cooperação Internacional em matéria de Segurança Nuclear e a decisão do Conselho relativa à associação dos países e territórios ultramarinos, incluindo a Gronelândia.
– a Direção-Geral da Política de Vizinhança e das Negociações de Alargamento (DG NEAR) para a execução do Instrumento de Assistência de Pré-Adesão (IPA III), no que se refere aos programas geográficos do IVCDCI – Europa Global (no domínio da vizinhança) e às ações de resposta rápida do IVCDCI – Europa Global (componente relativa à resiliência).
– o Serviço dos Instrumentos de Política Externa (FPI) para os programas temáticos do IVCDCI – Europa Global (paz, estabilidade e prevenção de conflitos; missões de observação eleitoral no âmbito dos direitos humanos e da democracia), ações de resposta rápida do IVCDCI – Europa Global (todas as componentes exceto a da resiliência)
4].
No âmbito do QFP de 2014-2020, o guia prático é utilizado pelos serviços da Comissão responsáveis pela gestão dos projetos e programas financiados ao abrigo dos instrumentos de financiamento externo e do FED com base no Acordo de Cotonu
5].
Trata-se essencialmente dos seguintes serviços:
– a Direção-Geral das Parcerias Internacionais (DG INTPA) para o FED
6], o Instrumento de Cooperação para o Desenvolvimento (ICD)
7], o Instrumento Europeu para a Democracia e os Direitos Humanos (IEDDH)
8], o Instrumento de Cooperação no domínio da Segurança Nuclear (ICSN)
9], o Instrumento para a Estabilidade e a Paz (IEP)
10], os países e territórios ultramarinos (PTU)
11] e o Instrumento para a Gronelândia (IG)
12];
– a Direção-Geral da Política de Vizinhança e das Negociações de Alargamento (DG NEAR) para o Instrumento de Assistência de Pré-Adesão (IPA II)
13] e o Instrumento Europeu de Vizinhança (ENI)
14];
– o Serviço dos Instrumentos de Política Externa (FPI) para o IEP, o Instrumento de Parceria (PI)
15] e as missões de observação eleitoral ao abrigo do IEDDH
16].
O presente guia prático apresenta a todos os interessados informações exaustivas sobre os procedimentos de adjudicação de contratos (contratos de serviços, de obras e de fornecimentos) ou de concessão de subvenções desde a fase inicial até à adjudicação, assinatura e execução dos contratos. Os anexos abrangem tanto a fase de adjudicação como a fase de execução dos contratos.
O presente guia descreve os procedimentos contratuais a seguir, no âmbito da gestão direta e da gestão indireta com países parceiros e, em menor medida, da gestão partilhada (consultar a secção 2.2.).
Apesar das semelhanças entre os procedimentos de contratação pública e de concessão de subvenções aplicáveis a título do orçamento geral da União Europeia e a título do 10.º e do 11.º FED, existem algumas diferenças, que o presente guia prático e respetivos anexos identificam.
O financiamento da ação externa da UE no âmbito do QFP de 2014-2020 rege-se pelo seguinte quadro jurídico:
i) no âmbito do orçamento geral da União Europeia
– Regulamento (UE, Euratom) 2018/1046 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 18 de julho de 2018, relativo às disposições financeiras aplicáveis ao orçamento geral da União
17]
O Regulamento Financeiro entrou em vigor em 2 de agosto de 2018.
As regras em matéria de contratos públicos no âmbito da ação externa continuam a diferir das aplicáveis à contratação pública no âmbito das políticas internas. Mais concretamente, aplicam-se as regras de contratação pública para ações externas sempre que a Comissão adjudique contratos por conta e em nome de («para o benefício exclusivo de») países parceiros ou no interesse tanto da Comissão como do país parceiro.
O presente guia prático aplica as disposições do Regulamento Financeiro de 2018. Relativamente aos contratos ainda em fase de execução ao abrigo do Regulamento Financeiro de 2012, consultar o guia prático de 2016.
– Regulamento (UE, Euratom) n.º 1311/2013 do Conselho, de 2 de dezembro de 2013, que estabelece o quadro financeiro plurianual para o período 2014-2020
18]
– Regulamento (UE) n.º 236/2014 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de março de 2014, que estabelece regras e procedimentos comuns para a execução dos instrumentos da União de financiamento da ação externa
19]
ii) ao abrigo do Fundo Europeu de Desenvolvimento
– Acordo Interno entre os representantes dos Governos dos Estados-Membros da União Europeia, reunidos no Conselho, relativo ao financiamento da ajuda concedida pela União Europeia no âmbito do quadro financeiro plurianual para o período 2014-2020, em conformidade com o Acordo de Parceria ACP-UE, bem como à concessão de assistência financeira aos países e territórios ultramarinos aos quais se aplica a parte IV do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (acordo interno)
20]
– Regulamento (UE) 2018/1877 do Conselho, de 26 de novembro de 2018, relativo ao regulamento financeiro aplicável ao 11.° Fundo Europeu de Desenvolvimento e que revoga o Regulamento (UE) 2015/323 (Regulamento Financeiro do 11.º FED)
21]
O Regulamento Financeiro do 11.º FED foi revisto a fim de integrar as alterações decorrentes do Regulamento Financeiro de 2018 (ver supra).
– Regulamento (UE) 2015/322 do Conselho, de 2 de março de 2015, relativo à execução do 11.º Fundo Europeu de Desenvolvimento
22]
O Regulamento de execução do 11.º FED contém disposições relativas à programação e execução plurianual, bem como regras pormenorizadas sobre a participação do Comité do FED.
– Anexo IV do Acordo de Cotonu, conforme alterado em 20 de junho de 2014
23]
As regras de elegibilidade aplicáveis ao FED estão incluídas no anexo IV e foram igualmente alinhadas tanto quanto possível pelas do orçamento geral da UE desde a entrada em vigor da revisão de 2010 do Acordo de Cotonu
24].
iii) nos países e territórios ultramarinos (PTU)
– Decisão 2013/755/UE do Conselho, de 25 de novembro de 2013, relativa à associação dos países e territórios ultramarinos à União Europeia (Decisão de Associação Ultramarina)
25]
A Decisão de Associação Ultramarina estabelece o quadro jurídico para as relações entre os PTU, os Estados-Membros aos quais se encontram vinculados e a UE. Os PTU são países e territórios não europeus que mantêm relações especiais com a Dinamarca, a França, os Países Baixos e o Reino Unido, listados no anexo II dos Tratados. Em conformidade com o artigo 355.º, n.º 2, do TFUE, aplicam-se aos PTU as disposições específicas previstas na parte IV desse Tratado. A finalidade da associação é promover o desenvolvimento económico e social dos países e territórios e estabelecer relações económicas estreitas entre eles e a União Europeia no seu conjunto
26]. O artigo 77.º da Decisão de Associação Ultramarina determina que os PTU podem beneficiar de financiamento proveniente dos recursos afetados a esses países e territórios por força do acordo interno do FED, dos programas e instrumentos da União inscritos no orçamento geral da União e defundos geridos pelo Banco Europeu de Investimento (BEI) no âmbito dos seus recursos próprios e dos recursos afetados à Facilidade de Investimento do FED, em conformidade com o acordo interno do FED. O apoio financeiro prestado aos PTU é proporcionado principalmente através do FED.
O financiamento da ação externa da UE no âmbito do QFP de 2021-2027 rege-se pelo seguinte quadro jurídico:
– Regulamento (UE, Euratom) 2018/1046 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 18 de julho de 2018, relativo às disposições financeiras aplicáveis ao orçamento geral da União
27]
– Regulamento (UE) 2021/947 do Parlamento Europeu e do Conselho de 9 de junho de 2021 que cria o Instrumento de Vizinhança, de Cooperação para o Desenvolvimento e de Cooperação Internacional – Europa Global, e que altera e revoga a Decisão n.º 466/2014/UE e revoga o Regulamento (UE) 2017/1601 e o Regulamento (CE, Euratom) n.º 480/2009 do Conselho; JO L 209 de 14.6.2021, p 1.
– Regulamento (Euratom) 2021/948 do Conselho, de 27 de maio de 2021, que cria o Instrumento Europeu de Cooperação Internacional em matéria de Segurança Nuclear que complementa o Instrumento de Vizinhança, de Cooperação para o Desenvolvimento e de Cooperação Internacional – Europa Global com base no Tratado que institui a Comunidade Europeia da Energia Atómica, e que revoga o Regulamento (Euratom) n.º 237/2014; JO L 209 de 14.6.2021, p. 79.
- Decisão (EU) 2021/1764 do Conselho de 5 outubro 2021 relativa à associação dos países e territórios ultramarinos à União Europeia, incluindo as relações entre a União Europeia, por um lado, e a Gronelândia e o Reino da Dinamarca, por outro (Decisão relativa à Associação Ultramarina, incluindo a Gronelândia); OJ L 355, 7.10.2021, p. 6–134.
- Regulamento (UE) 2021/1529 do Parlamento Europeu e do Conselho de 15 setembro 2021 que cria o Instrumento deAssistência de Pré-Adesão (IPA III); OJ L 330, 20.9.2021, p. 1–26.
1.2 O que o guia prático não abrange
O presente guia práticonão se aplica a:
- contratos relativamente aos quais a Comissão Europeia age como entidade adjudicante por sua própria conta, aos quais são aplicáveis os procedimentos de contratação pública e os modelos internos, (o vade-mécumrelativo à contratação pública na Comissão e o vade-mécum relativo à gestão das subvenções);
- ajudas à gestão de crises humanitárias, operações de proteção civil e operações de ajuda humanitária realizadas pela DG ECHO;
- entidades adjudicantes, organizações internacionais e organismos nacionais com os quais existe um acordo para a utilização dos seus próprios procedimentos;
- beneficiários de subvenções aos quais se aplica o anexo IV do modelo de contrato de subvenção (consultar anexo E3h3);
- «geminação»,que é regida por um manual distinto
28];
- operações por administração direta, que são regidas por um guia distinto
[1]Um guia prático é uma ferramenta de trabalho que descreve os procedimentos aplicáveis num domínio específico. Não pode derrogar das normas hierarquicamente superiores: Acórdão do Tribunal Geral (Sétima Secção) de 15 de setembro de 2011, CMB Maschinenbau & Handels GmbH e J. Christof GmbH contra Comissão Europeia, T-407/07, EU:T:2011:477, n.º 157. [3] Observe que a regra de origem é mantida no que diz respeito aos contratos financiados pelo Regulamento INSC 2021/948 de 27 de maio de 2021 no âmbito do QFP 2021-2027. [4] Além disso, a Direção-Geral do Apoio às Reformas Estruturais (DG REFORM) é responsável pelo instrumento de apoio financeiro com vista à promoção do desenvolvimento económico da comunidade cipriota turca [Regulamento (CE) n.º 389/2006 do Conselho, de 27 de fevereiro de 2006, que estabelece um instrumento de apoio financeiro para a promoção do desenvolvimento económico da comunidade cipriota turca e que altera o Regulamento (CE) n.º 2667/2000, relativo à Agência Europeia de Reconstrução, (JO L 65 de 7.3.2006, p. 5)]. ...
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